发达国家城市化发展的成功实践证明，安全减灾建设是将可持续发展战略付诸实施的重要保障。通过十余年来对北京城市事故、灾害现状及历史资料分析，我认为，北京在迈向21世纪国际化大都市的过程中，将安全减灾对策纳入城市可持续发展总体体系建设中势在必行。
以史为鉴的价值在于启迪后人。北京历史上的灾害统计分析表明：北京是历史上旱灾出现频率最多的城市；发生频率既高而又为害最严重的是水灾；灾害有明显的多发期和少发期、多发区和少发区；各类自然灾害具有相关性，严重的水、旱、震灾后必诱发大范围的瘟疫和饥荒。近2000年大中灾占217年，中小灾550年，几乎是“2年必灾”。北京城市灾害随城市化发展而变迁，建国前若用“旱涝蝗震疫”来反映一个农业国首都的灾害特征，那么如今乃至21世纪初可进一步概括为“路、水、火、震、气、生、染”，其中：“路”指交通，“水”指城市水灾，“火”指火灾与爆炸，“震”指地质与地震，“气”指气象类灾害，“生”指生物及流行病，“染”指公害及重大化学品泄漏灾害。这就是我们不容置疑的“市情”，无疑对于首都城市可持续发展将产生负面效应。相应地必须高度重视北京城市的综合减灾问题。
首都减灾是世纪战略。21世纪应走有各国特色的综合减灾之路。联合国第二次世界减灾大会定于1999年在美国召开，这将是检阅国际社会及各国减灾成就的一次盛会，它不仅将总结和探讨十年来减灾工作的进展及其规律性，而且将为21世纪的全球减灾指明方向。笔者认为，作为各个灾害频发的国家及社区，不应该将国家减灾防灾的希望完全寄托在联大会议的新号召上，而应提前制定国家减灾规划并建立国家减灾管理常设机构。总体上讲，我以为21世纪的减灾科技与管理应改变社团型、临时性的方式，使之成为政府指导下的职能行为。这样，才有可能形成一个可持续的安全减灾局面。因此北京城市综合减灾管理机构建设应尽快提到议事日程中。
21世纪的减灾之路应更趋综合性。去年在北京召开的联合国灾害科学与公共管理相结合国际研讨会特别强调运用多种高新技术，分析和认识自然灾害发生演化的趋势和规律，将综合减灾理论广泛应用，鼓励促进与减灾有关的不同学科的“杂交”，以便共同发展全球“灾害预防文化”。依笔者之见，未来的减灾科学亟待学科化，即从构造大安全观的意义讲，它应该再充实并完善。因此，呼吁安全减灾学科的大联合，学会的大联合，管理及体制上的大交融，是迈向21世纪的中国安全减灾应抓好的首要大事。从此种意义上看，北京城市综合减灾中心应加快组建，以胜任频发的事故与灾情及北京城市总体规划减灾建设之需要。
首都减灾的安全文化战略应充分关注。安全文化是人类安全活动所创造的安全生产与安全生活的精神与物质的总和。为了从根本上提高首都公民的安全文化素质，首都减灾推行安全文化战略应从三个方面展开工作：其一，加强国家决策层及公务员的安全文化管理责任的教育。各级领导应以人民利益为重，高度重视安全减灾管理的政策、方针及法律研究。但遗憾的是，至今我国尚无专门国家机构管理全民安全生活及意外事故这类复杂问题，国家安全防灾法律同样亟待完善并填补空白，此状况与21世纪大发展形势不相协调。其二，进行市民小康的家庭安全文化教育。如利用唐山“7．28”大震周年祭日“国际减灾日”等进行全民安全忧患意识及必备应急素质培训。公共场所尤其是大商场、宾馆、地下设施不仅应有可靠的报警指标疏散系统，更应编印反映该场所安全应急内容的便览宣传以防不测，同时电视台、广播、报刊应提供公益园地，宣传安全文化。其三，要在中小学生中深入开展校园安全文化教育。主要包括：尽快编制反映安全防灾全貌的教材；组织师资培训；将安全教育纳入国情教育课，进行实地安全防灾演习，提高中小学生应付意外的耐受力。
北京城市防灾法规建设势在必行。由国务院批复的北京城市总体规划（1991～2010）强调“北京是重点设防城市，要在2010年前建成北京城市总体防灾体系”。这一体系必然包括城市防灾法规建设。从国外城市防灾法规的建设看，防灾法规是一专门系列。为此应强化城市防灾管理立法体系研究，并落实在程序及规范上。因此城市建设防灾立法的工作应开展以城市重大项目风险评估的立法研究和同时应以《北京城市防灾法》为中心的立法体系研究。首都城市减灾立法是一类大体系问题，按国外减灾立法惯例，应包括防灾基本法、部门减灾法、减灾行政法规及规章、地方性减灾法规四大层次。具体建议是：其一，结合《北京城市总体规划》的减灾方针及原则，立项研究在北京城市可持续发展中占举足轻重地位的城市综合减灾法制模式，宜由首规委办及市规划局主持；其二，应在全国率先立项研究能体现城市建设防灾规划设计预案内容的城市防灾设计风险评估导则；其三，市法制办应立项，可以从高至低作好计划，再组织人力从低层次法规编起，重点是城市安全标志、城市应急预案、城市安全文化教育及演练实施计划等。
首都安全减灾建设应强化防灾能力建设。减灾能力建设强调从机制、立法、教育、科技及安全文化诸方面提出重大举措。具体来说，对于北京，（1）回顾20世纪以来的事故、灾害规律，对比发达国家城市的相应事件，从而预测21世纪的灾情；（2）站在未来灾害学的高度归纳20世纪减灾大事件；（3）开通灾情信息系统及Internet网使减灾经验及管理对策全球共享，便于援助及合作；（4）强化减灾法规体系建设，使综合减灾能力在科技、管理、医疗、文化教育及公众参与诸方面达到国际先进水平，最大限度地提高灾害条件下城市整体的减灾保障能力，增强可持续发展后劲。
（作者系 北京市减灾协会副秘书长）
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